Concours de la force publique refusé : indemnisation du bailleur par l'État (art. L. 153-1 CPCE)

Un jugement d'expulsion exécutoire n'est pas une expulsion. Entre la signification du titre et la libération effective des lieux s'intercale une séquence administrative que beaucoup de bailleurs, y compris institutionnels, découvrent trop tard : le commandement de quitter les lieux, la notification préfectorale, la tentative infructueuse, puis la réquisition de la force publique, qui peut être refusée sans motivation apparente par le simple écoulement du temps. Ce refus n'est pas un échec : il ouvre un droit à réparation contre l'État sur le fondement de l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution. Encore faut-il avoir sécurisé chaque jalon de la chaîne d'exécution, déclenché la réclamation dans les formes, et chiffré la créance poste par poste. Ce guide traite l'après-jugement comme un calendrier de décision, puis détaille la construction de la créance indemnitaire contre l'État, avec une déclinaison spécifique au local commercial.

Le refus de concours n'est pas un aléa : c'est une créance sur l'État

Le principe est ancien et il est protecteur. Le Conseil d'État, par son arrêt Couitéas du 30 novembre 1923, a jugé que le refus par l'administration de prêter main-forte à l'exécution d'une décision de justice, pour des motifs d'ordre public, engage la responsabilité sans faute de l'État sur le terrain de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Ce principe jurisprudentiel a été codifié. L'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution dispose :

« L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation. »

La formulation est double et il faut en saisir l'articulation. La première phrase pose une obligation de résultat pesant sur l'État. La seconde neutralise l'obligation de démontrer une faute : le bailleur n'a pas à établir que le préfet a mal agi, seulement qu'il a refusé. Sur le plan européen, la Cour européenne des droits de l'homme, par son arrêt Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997, a consacré le droit à l'exécution des décisions de justice comme une composante du procès équitable au sens de l'article 6 § 1 de la Convention. Un refus prolongé et non indemnisé constitue donc à la fois une atteinte au droit de propriété et une atteinte au droit au juge.

La conséquence économique est directe : face à un occupant insolvable, l'État se substitue en pratique au débiteur défaillant à compter de la date du refus. Le bailleur troque une créance d'indemnité d'occupation sur un occupant sans ressources contre une créance indemnitaire sur un débiteur solvable. Les crédits correspondants sont d'ailleurs inscrits au budget du ministère de l'Intérieur, au titre des affaires juridiques et contentieuses du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Ce basculement ne s'opère pas automatiquement. Il suppose une chaîne procédurale sans rupture.

Le calendrier de l'après-jugement, jalon par jalon

Jalon 1 : signification du jugement et sécurisation du caractère exécutoire

L'expulsion suppose un titre exécutoire au sens de l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution. Le jugement doit être signifié à l'occupant. Si l'exécution provisoire a été ordonnée ou si elle est de droit, l'exécution peut être poursuivie nonobstant appel, aux risques du bailleur. À ce stade, deux vérifications conditionnent toute la suite : l'identification exhaustive des occupants, y compris les « occupants du chef » du preneur, et la conformité du dispositif du jugement, qui doit viser l'expulsion de l'occupant et de tous occupants de son chef, au besoin avec le concours de la force publique et d'un serrurier. Un dispositif incomplet fragilise la réquisition et offre au préfet un motif de rejet difficilement contestable.

Jalon 2 : le commandement de quitter les lieux et le délai de deux mois

L'article L. 411-1 du code des procédures civiles d'exécution subordonne l'expulsion à la signification préalable d'un commandement d'avoir à libérer les locaux. L'article L. 412-1 y ajoute, lorsque l'expulsion porte sur un local affecté à l'habitation principale de la personne expulsée ou d'un occupant de son chef, un délai de deux mois suivant le commandement pendant lequel l'expulsion ne peut avoir lieu. Le juge peut réduire ou supprimer ce délai, notamment lorsque les occupants sont entrés dans les lieux par voie de fait ; la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite a durci le régime applicable à ces situations. Il peut à l'inverse l'allonger, dans la limite de trois mois, en considération de la situation des occupants.

Ce délai de deux mois ne constitue pas un refus de concours et n'ouvre aucun droit à indemnisation. Il s'agit d'une sujétion légale générale, supportée par tous les bailleurs, donc dépourvue du caractère anormal et spécial qui fonde la responsabilité sans faute. La même logique s'applique à la trêve hivernale de l'article L. 412-6, qui suspend les mesures d'expulsion non exécutées du 1er novembre au 31 mars, et aux délais de grâce accordés par le juge sur le fondement des articles L. 412-3 et L. 412-4. En pratique, l'administration oppose systématiquement ces périodes lors du chiffrage : elles doivent être neutralisées dès la construction du décompte, faute de quoi la réclamation perd en crédibilité.

Jalon 3 : la notification au préfet, le déclencheur que l'on oublie

C'est le point de rupture le plus fréquent dans les dossiers d'habitation. L'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution impose au commissaire de justice, dès la délivrance du commandement, d'en informer le représentant de l'État dans le département, afin que la demande de relogement soit prise en compte. Tant que cette information n'est pas intervenue, le délai de deux mois de l'article L. 412-1 est suspendu. Un commandement délivré sans notification préfectorale ne fait donc courir aucun délai : la réquisition présentée deux mois plus tard est prématurée, et le compteur indemnitaire ne démarre pas.

Cette notification alimente le dispositif départemental de prévention, notamment la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). Le bailleur institutionnel a tout intérêt à suivre ce volet : un occupant reconnu prioritaire au titre du droit au logement opposable (DALO) et non relogé conduit presque mécaniquement à un refus de concours, mais il conforte aussi l'imputabilité du préjudice à la carence de l'État.

Jalon 4 : la tentative d'expulsion et le procès-verbal de difficulté

À l'expiration des délais, le commissaire de justice se présente sur place. Si l'occupant ouvre et quitte les lieux, l'expulsion est constatée. S'il refuse, s'il est absent ou si la résistance est prévisible, le commissaire de justice dresse un procès-verbal de tentative d'expulsion ou de difficulté. Cette pièce est décisive : elle matérialise l'impossibilité d'exécuter sans concours de la force publique et constitue la première pièce du futur dossier indemnitaire. Un dossier bâti sans procès-verbal, sur la seule affirmation que l'occupant est resté, se heurte à un débat sur la réalité de la diligence du créancier.

Jalon 5 : la réquisition et le silence valant refus

La demande de concours est adressée au préfet par le commissaire de justice. L'article R. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution attache au silence gardé pendant deux mois par le préfet la valeur d'une décision de refus. Cette règle déroge au principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation, posé par l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration. Autrement dit, sur la question du concours force publique expulsion délai, la réponse opérationnelle est la suivante : deux mois à compter de la réception de la réquisition, à l'issue desquels l'absence de réponse cristallise juridiquement le refus.

Ce point de départ est celui de l'indemnisation. Le préjudice indemnisable court à compter de la date à laquelle le concours aurait dû être accordé, c'est-à-dire à l'expiration du délai de deux mois, et non depuis le jugement ni depuis le commandement. Toute la valeur de la créance dépend donc de la traçabilité de la date de réception de la réquisition par la préfecture : accusé de réception, dépôt contre récépissé, transmission dématérialisée horodatée.

Les conditions de fond de la réparation

La responsabilité de l'État au titre d'un refus de concours suppose la réunion de plusieurs éléments cumulatifs. Le demandeur doit justifier d'un titre exécutoire non atteint par une voie de recours suspensive, d'une réquisition régulière adressée à l'autorité compétente, d'un refus exprès ou implicite, d'un préjudice direct et certain, et du caractère anormal et spécial de la charge supportée.

Le caractère spécial tient à ce que le bailleur supporte seul, dans son patrimoine, le coût d'une décision prise dans l'intérêt général, généralement pour prévenir un trouble à l'ordre public ou par carence de solution de relogement. Le caractère anormal tient à la durée et à l'ampleur de la privation. Une occupation prolongée de plusieurs mois après le refus satisfait en règle générale cette condition ; une carence de quelques semaines la satisfait plus difficilement.

Plusieurs causes d'exonération, totale ou partielle, doivent être anticipées. Le comportement du bailleur d'abord : abstention prolongée, renonciation implicite à l'exécution, négociation parallèle d'un protocole d'apurement valant renonciation temporaire, défaut de relance de la réquisition. L'irrégularité de la chaîne d'exécution ensuite : commandement non notifié au préfet, expulsion tentée pendant la trêve, titre non signifié. La faute de la victime enfin, lorsque le bailleur a contribué à la situation, par exemple en laissant s'installer un occupant sans droit ni titre sans réagir. Le refus fondé sur une illégalité du titre ou sur une impossibilité matérielle absolue peut également réduire l'assiette.

Chiffrer la créance indemnitaire contre l'État

Le socle : indemnité d'occupation et charges

Le poste principal correspond à la contrepartie de l'occupation que le bailleur aurait perçue si l'expulsion avait eu lieu. La base retenue est l'indemnité d'occupation fixée par le jugement, ou à défaut la valeur locative, augmentée des charges récupérables effectivement exposées (eau, chauffage, charges de copropriété récupérables, taxe d'enlèvement des ordures ménagères). Le décompte s'établit mois par mois, du lendemain de l'expiration du délai de deux mois suivant la réquisition jusqu'à la libération effective des lieux ou jusqu'à la date de la réclamation, avec actualisation ultérieure.

Deux retraitements sont systématiques. D'une part, il faut déduire les sommes effectivement encaissées auprès de l'occupant ou d'un garant sur la période, ainsi que les indemnités versées par un assureur loyers impayés ou par un dispositif de garantie. L'État n'indemnise que le préjudice net. D'autre part, il faut neutraliser les périodes non imputables au refus : délai légal de deux mois, délais de grâce judiciaires, trêve hivernale. Un décompte brut, non retraité, expose à une réfaction significative.

Les postes complémentaires

Les frais d'exécution exposés en pure perte sont indemnisables lorsqu'ils sont directement liés au refus : coûts des tentatives d'expulsion infructueuses, réquisitions réitérées, constats. Les frais de justice initiaux, engagés pour obtenir le titre, relèvent en principe de l'article 700 du code de procédure civile et non de la créance contre l'État.

Les dégradations commises par l'occupant pendant la période de maintien forcé dans les lieux sont indemnisables dès lors qu'elles sont postérieures à la date du refus et qu'elles sont établies par constat contradictoire. La preuve est exigeante : un constat d'état des lieux avant tentative d'expulsion, puis un constat de reprise, constituent la seule base sérieuse. Sans état des lieux intermédiaire, la ventilation entre dégradations antérieures et postérieures au refus est impossible et le poste est écarté.

Le préjudice de jouissance, entendu comme l'impossibilité de disposer du bien, ne se cumule pas avec l'indemnité d'occupation pour la même période : il s'agirait d'une double indemnisation du même dommage. Il retrouve son utilité lorsque le bailleur n'entendait pas relouer mais vendre, occuper ou restructurer. Dans cette hypothèse, le préjudice se chiffre autrement : coût de portage financier, perte de chance de réaliser une vente à un prix déterminé, décote liée à la vente d'un actif occupé, report d'un chantier.

Intérêts, capitalisation et actualisation

La créance porte intérêts au taux légal à compter de la demande indemnitaire préalable. La capitalisation des intérêts peut être demandée dans les conditions de l'article 1343-2 du code civil, à chaque échéance annuelle. Pour un bailleur institutionnel gérant un portefeuille, ces postes ne sont pas accessoires : ils représentent, sur une occupation de plusieurs années, une fraction non négligeable du recouvrement.

Réclamer : demande préalable, juridiction, prescription

Le contentieux indemnitaire relève du juge administratif et obéit à la règle de la décision préalable posée par l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Le bailleur adresse donc au préfet du département, et non au commissaire de justice ni au Trésor, une demande indemnitaire chiffrée, accompagnée du jugement, de sa signification, du commandement, de la preuve de la notification préfectorale, du procès-verbal de tentative, de la réquisition, de l'accusé de réception préfectoral et du décompte détaillé. Le silence gardé pendant deux mois vaut rejet et lie le contentieux.

Le recours de plein contentieux est ensuite porté devant le tribunal administratif territorialement compétent. Il convient de relever qu'une décision implicite de rejet ne déclenche pas le délai de recours de deux mois lorsque l'accusé de réception de la demande n'a pas mentionné les voies et délais de recours. Cette souplesse ne doit toutefois pas conduire à différer l'action, pour une raison de fond : la prescription quadriennale.

En application de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, les créances sur l'État se prescrivent par quatre ans à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Le préjudice résultant d'un refus de concours étant continu, il se renouvelle mois après mois : chaque fraction annuelle a son propre point de départ. Une occupation de six ans sans réclamation aboutit donc à la perte définitive des premières annuités. La discipline opérationnelle consiste à déposer une première demande dès l'acquisition du refus, puis à l'actualiser périodiquement tant que l'occupation perdure.

Sur le terrain du recours force publique expulsion, la voie de l'excès de pouvoir contre la décision de refus reste ouverte dans les deux mois, tout comme le référé-suspension de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et, dans les situations d'atteinte grave au droit de propriété, le référé de l'article L. 521-2. Leur intérêt est stratégique plus que réparateur : ils exercent une pression sur la préfecture et documentent la carence. Dans la majorité des dossiers, la voie indemnitaire demeure la plus efficace, parce qu'elle transforme un blocage en flux de trésorerie.

La variante du local commercial

Un régime procédural distinct

L'expulsion local commercial force publique obéit à des règles sensiblement différentes de celles du logement, et cette distinction est trop rarement exploitée côté bailleur. Les délais protecteurs des articles L. 412-1 à L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution visent les locaux affectés à l'habitation. Un local exclusivement commercial échappe donc au délai de deux mois suivant le commandement de quitter les lieux comme à la trêve hivernale. Le local mixte, dans lequel le preneur réside, appelle une analyse au cas par cas et réactive généralement ces protections.

En amont, la chronologie est commandée par le droit des baux commerciaux. La clause résolutoire ne produit effet qu'un mois après un commandement demeuré infructueux, conformément à l'article L. 145-41 du code de commerce, le juge conservant le pouvoir de suspendre les effets de la clause et d'accorder des délais dans les conditions de l'article 1343-5 du code civil. Une fois la résiliation constatée et l'expulsion ordonnée, la séquence rejoint le droit commun : commandement de quitter les lieux, tentative, procès-verbal, réquisition, silence de deux mois valant refus.

Les motifs de refus diffèrent également. Ils tiennent moins au relogement qu'à la préservation de l'ordre public économique et social : risque de trouble en cas d'évacuation d'un établissement recevant du public, présence de salariés, activité sensible, mobilisation locale, occupation militante d'un local vacant. Ces motifs sont parfaitement légitimes du point de vue préfectoral, mais ils constituent précisément le fondement de la réquisition force publique expulsion refusée dans l'intérêt général, donc de l'indemnisation.

Un chiffrage plus lourd et plus démontrable

Le préjudice du bailleur commercial se prête mieux au chiffrage objectif que celui du bailleur d'habitation. Outre l'indemnité d'occupation et les charges, plusieurs postes spécifiques méritent d'être documentés : le loyer du preneur de remplacement dont le bail signé n'a pu prendre effet, les pénalités de retard de livraison dues à ce preneur, la perte du droit d'entrée négocié, le coût de portage d'un actif financé par dette, l'impact d'une vacance prolongée sur la valorisation de l'immeuble à la date d'un arbitrage de portefeuille, ou encore le blocage d'un programme de restructuration incluant des travaux de mise en conformité énergétique dont le calendrier est contraint par le dispositif éco-énergie tertiaire.

Ces postes ne sont pas automatiquement admis. Leur recevabilité repose sur la production de pièces contemporaines du refus : bail signé sous condition de libération, lettre d'intention, mandat de commercialisation, marché de travaux, tableau d'amortissement du financement. Un préjudice économique allégué sans support contractuel antérieur au refus est requalifié en perte de chance, avec une réfaction substantielle.

L'écueil de la procédure collective du preneur

Dernier point de vigilance, déterminant pour un bailleur institutionnel : l'ouverture d'une procédure collective au bénéfice du preneur. L'arrêt des poursuites individuelles prévu par l'article L. 622-21 du code de commerce paralyse l'action en résiliation fondée sur des loyers antérieurs au jugement d'ouverture. La résiliation définitivement acquise avant cette date peut en revanche être poursuivie. Pour les loyers postérieurs, la résiliation ne peut être demandée qu'à l'expiration du délai de trois mois suivant le jugement d'ouverture, dans les conditions de l'article L. 622-14 du code de commerce.

La conséquence sur la créance contre l'État est nette : durant la période de paralysie légale, l'impossibilité d'expulser ne procède pas d'un refus préfectoral mais de la loi. Elle n'est donc pas indemnisable au titre de l'article L. 153-1. La créance indemnitaire ne se reconstitue qu'à compter du moment où, le titre étant redevenu exécutable, une réquisition régulière est présentée et refusée. Le séquençage des deux procédures, commerciale et administrative, conditionne l'assiette de la réparation.

Ce que le bailleur doit arbitrer

Le refus de concours ne doit pas être traité comme un incident subi mais comme un basculement de débiteur. La question stratégique n'est pas de savoir si l'État indemnisera, il y est tenu, mais de savoir sur quelle assiette et sur quelle durée. Or cette assiette se construit en amont, dans les semaines qui suivent le jugement, et non au moment de la réclamation. Les trois causes de déperdition les plus fréquentes sont identifiables : l'absence de notification préfectorale du commandement, qui suspend les délais et rend la réquisition prématurée ; l'absence de procès-verbal de tentative et de constat d'état des lieux, qui prive de preuve les postes de dégradations ; et l'attente passive, qui fait courir la prescription quadriennale sur les premières annuités.

La recommandation opérationnelle est simple. Dès la signification du jugement d'expulsion, ouvrez une ligne de suivi datée comportant six jalons : signification, commandement, notification au préfet, tentative, réquisition avec accusé de réception, expiration du délai de deux mois. Déposez une demande indemnitaire préalable chiffrée dans le mois qui suit ce dernier jalon, puis actualisez-la chaque semestre tant que l'occupation perdure. Pour un actif commercial, constituez en parallèle le dossier économique du préjudice avant toute réquisition : c'est la seule façon de faire valoir autre chose qu'une indemnité d'occupation au moment où l'État chiffrera sa dette.

Questions fréquentes

Quel est le délai exact pour obtenir le concours de la force publique après une demande au préfet ? La réquisition est adressée au préfet par le commissaire de justice. L'article R. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution attache au silence gardé pendant deux mois la valeur d'une décision de refus, par dérogation au principe du silence valant acceptation de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration. Passé ce délai, le refus est juridiquement acquis et le préjudice indemnisable commence à courir. La date de réception de la réquisition par la préfecture doit donc être établie avec certitude.

Le délai de deux mois du commandement de quitter les lieux est-il indemnisable par l'État ? Non. Le délai de deux mois de l'article L. 412-1 du code des procédures civiles d'exécution est une sujétion légale générale pesant sur l'ensemble des bailleurs. Il ne présente ni le caractère anormal ni le caractère spécial qui fondent la responsabilité sans faute de l'État. Le même raisonnement s'applique à la trêve hivernale de l'article L. 412-6 et aux délais de grâce judiciaires, qui doivent être neutralisés dès la construction du décompte indemnitaire.

Un local commercial bénéficie-t-il de la trêve hivernale et du délai de deux mois ? Un local exclusivement commercial n'est pas affecté à l'habitation et échappe en principe aux protections des articles L. 412-1 et L. 412-6 du code des procédures civiles d'exécution. L'expulsion peut donc être poursuivie toute l'année et sans délai supplémentaire après le commandement de quitter les lieux. La solution diffère pour un local mixte dans lequel le preneur ou ses proches résident effectivement, hypothèse qui réactive ces protections et qui doit être vérifiée avant toute tentative.

Quels justificatifs faut-il produire au soutien d'une demande d'indemnisation contre l'État ? Le dossier comprend le jugement d'expulsion et sa signification, le commandement de quitter les lieux, la preuve de la notification au préfet exigée par l'article L. 412-5 du code des procédures civiles d'exécution, le procès-verbal de tentative d'expulsion, la réquisition de la force publique avec son accusé de réception, et un décompte mensuel détaillé de l'indemnité d'occupation et des charges. S'y ajoutent, selon les postes réclamés, les constats d'état des lieux, les baux de remplacement et les pièces établissant le préjudice économique.

Dans quel délai la créance contre l'État se prescrit-elle ? La prescription quadriennale de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 s'applique : les créances sont prescrites quatre ans après le premier jour de l'année suivant celle de l'acquisition des droits. Le préjudice lié au refus de concours étant continu, chaque fraction annuelle a son propre point de départ. Une occupation prolongée sans réclamation entraîne donc la perte progressive des périodes les plus anciennes, d'où l'intérêt de déposer une demande dès l'acquisition du refus puis de l'actualiser régulièrement.

Peut-on cumuler l'indemnité d'occupation réclamée à l'État et la créance contre l'occupant ? Non, pas pour la même période et le même montant. L'État n'indemnise que le préjudice net : les sommes effectivement encaissées auprès de l'occupant, d'un garant ou d'un assureur loyers impayés sont déduites de l'assiette. Le titre exécutoire contre l'occupant subsiste et reste mobilisable, mais tout recouvrement ultérieur doit être porté à la connaissance de l'administration. Un décompte non retraité expose à une réfaction et affaiblit la crédibilité de l'ensemble de la réclamation.

Un recours contre la décision de refus est-il utile en plus de l'action indemnitaire ? Le recours pour excès de pouvoir contre le refus, dans les deux mois, et les référés des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative restent ouverts. Leur effet est surtout tactique : ils documentent la carence et exercent une pression sur la préfecture. L'annulation d'un refus ne garantit pas pour autant l'octroi effectif du concours, de sorte que la voie de plein contentieux indemnitaire demeure, dans la plupart des dossiers, le levier le plus efficace.