Expulsion dans le parc social : le circuit procédural du bailleur institutionnel (CCAPEX, protocole, concours de la force publique)

L'impayé dans le parc social ne se traite pas comme un impayé de bail privé. Entre le signalement à l'organisme payeur, la saisine obligatoire de la CCAPEX, le diagnostic social et financier transmis au juge et l'instruction préfectorale du relogement, le bailleur institutionnel manœuvre dans un circuit administratif qui conditionne la recevabilité même de son action. Chaque étape mal calibrée coûte plusieurs mois de procédure et autant d'indemnités d'occupation non recouvrées. Ce guide reconstitue la chronologie complète, du premier terme impayé jusqu'à la réquisition de la force publique et, le cas échéant, à l'action indemnitaire contre l'État, en identifiant à chaque étape le délai fatal et le levier disponible.

Ce que recouvre l'impayé dans le parc social : trois seuils à ne pas confondre

La question « combien de loyer impayé avant expulsion logement social » appelle une réponse en trois temps, parce que trois seuils distincts coexistent et ne produisent pas les mêmes effets.

Le premier est contractuel. Depuis la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023, tout contrat de bail d'habitation comporte une clause de résiliation de plein droit pour défaut de paiement du loyer ou des charges. La clause est désormais d'ordre public : elle joue dès le premier terme impayé, sans seuil minimal. Rien n'interdit juridiquement un commandement de payer pour un mois de loyer.

Le deuxième est réglementaire et conditionne le traitement de l'aide au logement. L'article R. 824-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) caractérise l'impayé lorsque le locataire n'a pas réglé deux mois consécutifs de loyer et de charges, ou, lorsque l'aide est versée directement au bailleur en tiers payant, lorsque la dette atteint deux fois le montant mensuel brut du loyer et des charges. C'est ce seuil qui déclenche l'obligation de signalement à la caisse d'allocations familiales (CAF) ou à la caisse de mutualité sociale agricole (MSA).

Le troisième est administratif et varie d'un département à l'autre : l'arrêté préfectoral fixe le montant ou l'ancienneté de dette à partir desquels le commissaire de justice signale le commandement de payer à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX). Un bailleur social multi-départemental doit donc paramétrer ses seuils de déclenchement département par département, sous peine de voir son signalement jugé tardif ou prématuré.

En pratique, les organismes d'habitations à loyer modéré engagent rarement la phase comminatoire avant deux à trois termes impayés. Ce délai n'a aucune valeur normative : il résulte de l'articulation entre le traitement CAF, les chartes départementales de prévention des expulsions prévues à l'article 7-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 dite loi Besson, et les engagements de gestion locative sociale de l'organisme.

Phase 1 : le traitement administratif de l'impayé, avant tout acte

Le signalement à l'organisme payeur et le maintien de l'aide

Lorsque l'impayé est constitué au sens de l'article R. 824-1 du CCH, le bailleur saisit la CAF ou la MSA. Le signalement n'est pas une formalité de confort : il ouvre une phase de maintien conditionnel de l'aide personnalisée au logement, pendant laquelle l'organisme payeur demande la mise en place d'un plan d'apurement. Le défaut de signalement expose le bailleur à la suspension puis à la perte du tiers payant, donc à l'aggravation mécanique de la dette qu'il devra ensuite recouvrer sur un locataire insolvable.

L'articulation est la suivante : tant que le plan d'apurement est respecté, l'aide continue d'être versée au bailleur et vient en déduction du loyer courant. Dès que le plan est dénoncé, l'aide est suspendue et la dette croît au rythme du loyer brut. La chronologie du contentieux doit donc être calée sur celle du traitement CAF, non l'inverse.

Le fonds de solidarité pour le logement et la CCAPEX amont

La saisine du fonds de solidarité pour le logement (FSL), piloté par le conseil départemental, peut solder tout ou partie de la dette avant toute action judiciaire. Elle suppose un reste à vivre et une capacité de paiement résiduelle : un FSL n'apure pas une dette structurelle sur un logement sous-occupé ou manifestement inadapté aux ressources du ménage.

La CCAPEX, créée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 et profondément renforcée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi ALUR, est régie par l'article 7-2 de la loi du 31 mai 1990. Coprésidée par le préfet et le président du conseil départemental, elle réunit l'État, le département, les organismes payeurs, les bailleurs, les agences départementales d'information sur le logement (ADIL) et les associations. Elle émet des avis et des recommandations à destination des bailleurs, des organismes payeurs et du FSL, et centralise les signalements. Elle ne dispose d'aucun pouvoir de blocage de la procédure : le bailleur reste maître de son calendrier. Mais un dossier passé en CCAPEX avec une recommandation de maintien dans les lieux pèsera ensuite sur l'instruction préfectorale de la demande de concours de la force publique.

Phase 2 : le commandement de payer et le verrou des six semaines

Le commandement de payer visant la clause résolutoire ouvre la phase contentieuse. Depuis la loi du 27 juillet 2023, la clause ne produit effet que six semaines après un commandement demeuré infructueux, contre deux mois auparavant. Ce raccourcissement est le seul véritable gain de délai offert au bailleur par la réforme.

L'acte est formaliste. Il doit reproduire les mentions prescrites par l'article 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, dont l'information sur la possibilité de saisir le FSL et sur les coordonnées des services d'accompagnement. Une erreur de décompte de la dette, une imputation incorrecte des versements partiels ou l'omission d'une mention obligatoire expose à la nullité de l'acte et à la perte de la date de départ du délai. Dans un dossier de procédure expulsion bailleur social, la reprise d'un commandement vicié coûte au minimum six semaines, souvent davantage si elle oblige à décaler l'assignation au-delà de la trêve hivernale.

Le commissaire de justice signale le commandement à la CCAPEX dès lors que les seuils de l'arrêté préfectoral sont atteints. Ce signalement est distinct de la saisine préalable à l'assignation examinée ci-après, même si certains départements admettent qu'il en tienne lieu.

Point d'attention souvent négligé : les actions dérivant du contrat de bail se prescrivent par trois ans en application de l'article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989. Sur une dette ancienne traitée par plans d'apurement successifs, une partie de l'arriéré peut être prescrite au jour de l'assignation. Les reconnaissances de dette et les versements partiels non imputés expressément sur les termes les plus anciens deviennent alors des pièces décisives. Le régime de la prescription triennale des créances locatives et ses causes d'interruption sont détaillés dans notre article consacré à la prescription des loyers impayés.

Phase 3 : la saisine obligatoire de la CCAPEX et la notification au préfet

C'est ici que le circuit du bailleur institutionnel se distingue radicalement de celui du bailleur personne physique.

Deux mois avant l'assignation, à peine d'irrecevabilité

L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 interdit aux bailleurs personnes morales, à l'exception des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, de faire délivrer une assignation aux fins de constat de la résiliation avant l'expiration d'un délai de deux mois suivant la saisine de la CCAPEX. La sanction est l'irrecevabilité de la demande, que le juge relève sur la contestation du défendeur et que le bailleur ne peut régulariser en cours d'instance sans réassigner.

Ce délai de deux mois court en parallèle du délai de six semaines du commandement de payer, mais pas nécessairement à la même date. La bonne pratique consiste à déclencher la saisine CCAPEX simultanément à la délivrance du commandement : le délai long absorbe alors le délai court, et l'assignation peut être lancée dès le terme du deuxième mois. Un décalage de quelques jours entre les deux déclenchements suffit à repousser l'audience d'un trimestre compte tenu des délais d'encombrement des juridictions.

Pour les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du CCH, les signalements effectués au titre des articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du même code peuvent valoir saisine, selon les protocoles départementaux. Le bailleur doit sécuriser ce point par écrit avec la préfecture : la preuve de la saisine et de sa date est la première pièce que la défense contestera.

Six semaines avant l'audience, notification au représentant de l'État

L'assignation est notifiée au représentant de l'État dans le département, à la diligence du commissaire de justice, au moins six semaines avant l'audience, là encore à peine d'irrecevabilité. Ce délai, réduit de deux mois à six semaines par la loi du 27 juillet 2023, permet au préfet de saisir l'organisme compétent pour réaliser le diagnostic social et financier (DSF) transmis au juge.

Le DSF n'est pas un document neutre. Il oriente l'appréciation du magistrat sur la bonne foi du locataire, sur sa capacité de reprise des paiements et, in fine, sur l'octroi de délais. Un bailleur social avisé anticipe ce document en produisant lui-même l'historique complet du compte locataire, la chronologie des relances, les plans d'apurement antérieurs et leur dénonciation. La démonstration de l'échec répété des mesures d'accompagnement est l'argument qui fait basculer le juge vers le constat pur et simple de l'acquisition de la clause résolutoire.

Phase 4 : l'audience, le jugement et la suspension de la clause résolutoire

Le juge des contentieux de la protection constate l'acquisition de la clause résolutoire si le commandement est régulier et la dette non apurée à l'expiration du délai de six semaines. La résiliation est alors de plein droit : le juge ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation sur son principe, seulement sur ses suites.

Ces suites sont déterminantes. En application de l'article 24 de la loi de 1989 et de l'article 1343-5 du code civil, le juge peut, même d'office, accorder des délais de paiement dans la limite de trois ans. L'octroi de ces délais suspend les effets de la clause résolutoire : si le locataire respecte l'échéancier et reprend le paiement du loyer courant, la clause est réputée n'avoir jamais joué et le bail se poursuit. À l'inverse, le non-respect d'une seule échéance rend la résiliation définitive et la décision immédiatement exécutoire, sans nouvelle audience.

La rédaction du dispositif est donc un enjeu opérationnel. Le bailleur a intérêt à obtenir une clause de déchéance du terme automatique, mentionnant expressément qu'à défaut de paiement d'une seule mensualité à son échéance, l'intégralité de la dette devient exigible, la clause résolutoire reprend effet et l'expulsion peut être poursuivie sur simple signification. Sans cette formulation, le bailleur devra justifier contradictoirement de la défaillance au stade de l'exécution.

Le jugement d'expulsion constitue un titre exécutoire dont l'exécution se prescrit par dix ans en application de l'article L. 111-4 du code des procédures civiles d'exécution (CPCE). C'est le délai fatal ultime : un titre non exécuté pendant dix ans devient inutilisable et impose de reprendre l'intégralité du circuit.

Phase 5 : le protocole de cohésion sociale, outil propre au parc social

Une fois la résiliation judiciairement constatée, le bailleur social dispose d'un instrument que le bailleur privé n'a pas : le protocole de cohésion sociale, prévu à l'article L. 442-6-5 du CCH pour les organismes d'HLM et à l'article L. 353-15-2 pour le parc conventionné.

Le mécanisme répond à une difficulté structurelle. Après résiliation, l'occupant n'est plus locataire : il est occupant sans droit ni titre, redevable d'une indemnité d'occupation, et il perd en principe le bénéfice de l'aide au logement. La dette s'accélère donc au moment précis où l'on prétend la résorber. Le protocole neutralise cet effet : il vaut titre d'occupation et permet le maintien du versement de l'aide au logement au bailleur.

En contrepartie, l'occupant s'engage à payer régulièrement l'indemnité d'occupation équivalente au loyer et à respecter un plan d'apurement. Le protocole est conclu pour une durée maximale de deux ans, prorogeable de trois années supplémentaires lorsque la durée du plan d'apurement le justifie. S'il est respecté jusqu'à son terme, le bailleur signe un nouveau bail. S'il est dénoncé, le bailleur reprend l'exécution du jugement d'expulsion, sans nouvelle procédure au fond, dans la limite du délai décennal de l'article L. 111-4 du CPCE.

Lu du point de vue du créancier, le protocole est un arbitrage et non un acte de bienveillance. Il convertit une créance d'indemnité d'occupation non aidée en flux partiellement solvabilisé par l'aide au logement, tout en conservant le titre exécutoire acquis. Il se justifie chaque fois que le ménage présente une capacité de paiement résiduelle et qu'aucune solution de relogement n'est disponible, c'est-à-dire dans l'hypothèse où le concours de la force publique a de fortes chances d'être différé. Il se justifie beaucoup moins face à une dette structurelle sur un logement inadapté, où il ne fait que repousser l'échéance en laissant filer le passif.

Phase 6 : l'exécution, du commandement de quitter les lieux à la réquisition

Le commandement de quitter les lieux et ses délais

L'expulsion ne peut intervenir qu'après signification d'un commandement d'avoir à quitter les lieux et expiration d'un délai de deux mois (article L. 412-1 du CPCE). Le commissaire de justice informe le préfet dès la signification, afin que la demande de relogement soit prise en compte ; l'absence de transmission fait obstacle au cours du délai.

L'occupant peut saisir le juge de l'exécution d'une demande de délais sur le fondement des articles L. 412-3 et L. 412-4 du CPCE, lorsque le relogement ne peut avoir lieu dans des conditions normales. La loi du 27 juillet 2023 a ramené le maximum de ces délais de trois ans à un an. C'est le second gain net de la réforme pour les bailleurs, et il justifie de ne plus considérer la saisine du juge de l'exécution par l'occupant comme un enlisement durable.

La trêve hivernale, prévue à l'article L. 412-6 du CPCE, suspend toute expulsion du 1er novembre au 31 mars. Elle n'interdit ni la délivrance du commandement de quitter les lieux ni la demande de concours de la force publique ; elle en diffère seulement l'exécution matérielle. Un calendrier bien construit place donc la demande de réquisition en janvier ou février, de manière à ce que l'instruction préfectorale soit achevée à la sortie de la trêve. Sur la portée exacte de cette suspension pour le bailleur, voir notre analyse de ce que la trêve hivernale suspend réellement et de ce qu'elle n'empêche pas.

La réquisition de la force publique

Le concours de la force publique se demande au préfet. L'article L. 153-1 du CPCE pose le principe : l'État prête son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. L'article L. 153-3 précise que le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité compétente vaut décision de refus.

Dans le parc social, l'instruction de la demande comporte systématiquement un volet relogement. Le préfet apprécie la situation du ménage, l'existence d'un recours au titre du droit au logement opposable issu de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, les préconisations de la CCAPEX et les capacités d'hébergement du département. Un refus implicite ou explicite n'est donc ni rare ni anormal : il traduit l'arbitrage de l'État entre l'exécution du titre et l'obligation d'hébergement.

L'indemnisation du refus de concours

Le refus de prêter le concours de la force publique engage la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, principe posé par le Conseil d'État dans l'arrêt Couitéas du 30 novembre 1923 et aujourd'hui consacré à l'article L. 153-1 du CPCE. Le bailleur conserve son titre et obtient réparation du préjudice résultant de l'inexécution.

La mécanique est la suivante : demande indemnitaire préalable adressée au préfet, puis recours de plein contentieux devant le tribunal administratif en cas de rejet. L'indemnisation court en principe à compter de l'expiration du délai de deux mois suivant la demande de concours et couvre les indemnités d'occupation non perçues ainsi que les charges demeurées à la charge du bailleur. Elle suppose de démontrer le caractère certain du préjudice, ce qui implique de distinguer la perte imputable au refus de l'État de celle imputable à l'insolvabilité propre de l'occupant. Les conditions de fond de la réparation et le chiffrage de la créance indemnitaire contre l'État font l'objet d'un développement distinct dans notre article sur l'indemnisation du bailleur en cas de refus de concours.

Pour un bailleur institutionnel gérant un parc de plusieurs milliers de logements, cette action n'est pas marginale : correctement industrialisée, elle transforme une créance irrécouvrable sur un ménage insolvable en créance sur l'État. Encore faut-il avoir horodaté chaque étape et conservé la preuve de la demande de concours, condition de départ du délai de deux mois.

Le calendrier de décision : délais fatals et points de rupture

Les délais à sécuriser, dans l'ordre chronologique :

• impayé constitué au sens de l'article R. 824-1 du CCH : signalement à la CAF ou à la MSA, sous peine de perte du tiers payant
• commandement de payer visant la clause résolutoire : six semaines pour que la clause produise effet
• saisine de la CCAPEX : deux mois au moins avant l'assignation, à peine d'irrecevabilité
• notification de l'assignation au préfet : six semaines au moins avant l'audience, à peine d'irrecevabilité
• délais de paiement judiciaires : jusqu'à trois ans, avec suspension des effets de la clause résolutoire
• protocole de cohésion sociale : deux ans, prorogeables de trois ans
• commandement de quitter les lieux : deux mois avant toute expulsion
• délais du juge de l'exécution : un an au maximum depuis la loi du 27 juillet 2023
• trêve hivernale : du 1er novembre au 31 mars
• demande de concours de la force publique : refus implicite au terme de deux mois, point de départ de l'indemnisation
• exécution du jugement : dix ans, article L. 111-4 du CPCE
• recouvrement de l'arriéré locatif : prescription triennale, article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989

Deux points de rupture structurent ce calendrier. Le premier se situe au stade de la saisine de la CCAPEX : c'est la seule irrecevabilité que le bailleur s'inflige à lui-même, et elle est intégralement évitable par un paramétrage correct des outils de gestion locative. Le second se situe au stade de la demande de concours : c'est là que le dossier cesse de relever de la stratégie judiciaire pour relever de la stratégie administrative et contentieuse devant le juge administratif.

Conclusion

L'expulsion logement social n'est pas un contentieux civil assorti de formalités administratives. C'est une procédure mixte où l'acte judiciaire ne vaut que par la qualité du circuit administratif qui l'a précédé et par la rigueur de la demande de réquisition qui le suit. Le bailleur institutionnel qui traite la CCAPEX comme une case à cocher, le DSF comme un document subi et le refus de concours comme une fatalité accumule du passif locatif qu'il finira par provisionner.

Notre position est la suivante : le protocole de cohésion sociale doit être décidé après le jugement et non avant, une fois le titre exécutoire sécurisé, et sur la base d'une analyse de solvabilité réelle et non d'un principe de gestion. Parallèlement, toute demande de concours de la force publique doit être horodatée et suivie, de manière à déclencher automatiquement la demande indemnitaire préalable au terme du délai de deux mois.

Avant d'engager une campagne de recouvrement contentieux sur un portefeuille d'impayés, faites auditer vos modèles de commandement de payer, vos preuves de saisine CCAPEX et vos dispositifs de jugement : c'est à ces trois endroits que se perdent les mois de procédure, et non à l'audience.

Questions fréquentes

Combien de loyers impayés faut-il avant d'engager une expulsion en logement social ? Aucun seuil légal ne conditionne l'engagement de la procédure : la clause résolutoire, rendue obligatoire par la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023, joue dès le premier terme impayé. Le seuil de deux mois consécutifs de loyer et charges, ou de deux fois le loyer mensuel brut en tiers payant, est celui de l'article R. 824-1 du code de la construction et de l'habitation et ne concerne que le signalement à l'organisme payeur de l'aide au logement. Un troisième seuil, fixé par arrêté préfectoral, déclenche le signalement du commandement de payer à la CCAPEX. En pratique, les organismes d'HLM engagent la phase comminatoire après deux à trois termes impayés, en fonction des chartes départementales de prévention des expulsions.

La saisine de la CCAPEX est-elle obligatoire pour un bailleur social ? Oui. L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 interdit aux bailleurs personnes morales, hors sociétés civiles familiales, de délivrer une assignation aux fins de constat de la résiliation avant l'expiration d'un délai de deux mois suivant la saisine de la commission. La sanction est l'irrecevabilité de la demande. Dans certains départements, les signalements effectués au titre des articles L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du CCH peuvent valoir saisine, mais ce point doit être confirmé par écrit avec la préfecture.

Le protocole de cohésion sociale fait-il perdre le bénéfice du jugement d'expulsion ? Non. Le protocole suspend l'exécution du jugement mais ne l'anéantit pas. En cas de non-respect du plan d'apurement ou de défaut de paiement de l'indemnité d'occupation, le bailleur reprend l'exécution sans nouvelle procédure au fond, dans la limite du délai décennal de l'article L. 111-4 du code des procédures civiles d'exécution. Si le protocole est intégralement respecté, un nouveau bail est signé et le titre devient sans objet.

Que faire en cas de refus de concours de la force publique ? Le refus, explicite ou né du silence gardé pendant deux mois par le préfet, ouvre droit à réparation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l'État pour rupture d'égalité devant les charges publiques, principe issu de l'arrêt Couitéas du Conseil d'État du 30 novembre 1923 et codifié à l'article L. 153-1 du CPCE. La procédure suppose une demande indemnitaire préalable au préfet, puis un recours de plein contentieux devant le tribunal administratif. L'indemnisation couvre en principe les indemnités d'occupation non perçues à compter de l'expiration du délai de deux mois.

La trêve hivernale bloque-t-elle toute la procédure d'expulsion ? Non. L'article L. 412-6 du CPCE suspend l'exécution matérielle de l'expulsion du 1er novembre au 31 mars, mais ni l'assignation, ni le jugement, ni le commandement de quitter les lieux, ni la demande de concours de la force publique. Un calendrier optimisé positionne la demande de réquisition pendant la trêve, de sorte que l'instruction préfectorale soit achevée au 1er avril.

Quels délais le juge peut-il accorder au locataire défaillant ? Au fond, le juge des contentieux de la protection peut accorder des délais de paiement dans la limite de trois ans, ce qui suspend les effets de la clause résolutoire tant que l'échéancier et le loyer courant sont honorés. Au stade de l'exécution, le juge de l'exécution peut accorder des délais pour quitter les lieux, plafonnés à un an depuis la loi du 27 juillet 2023, contre trois ans auparavant. Le dispositif du jugement doit prévoir une déchéance du terme automatique pour éviter tout débat contradictoire ultérieur sur la défaillance.

Jusqu'à quand le bailleur social peut-il recouvrer l'arriéré locatif ? Les actions dérivant du contrat de bail se prescrivent par trois ans en application de l'article 7-1 de la loi du 6 juillet 1989. Sur des dossiers anciens traités par plans d'apurement successifs, une fraction de la dette peut être prescrite au jour de l'assignation. L'imputation expresse des versements partiels sur les termes les plus anciens et la conservation des reconnaissances de dette sont les deux leviers permettant de préserver l'assiette recouvrable.